Las sociedades público-privadas

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Las sociedades públicas-privadas (PPP) se han convertido en una característica relevante de la cooperación entre el sector público y el sector privado tanto en los países en desarrollo, así como en los países desarrollados. Ésta es definida como la cooperación voluntaria entre los actores públicos y privados con el objetivo de coordinar y unir recursos organizacionales, técnicos y financieros para la ejecución de ciertas tareas. El hecho de que las PPP hayan recibido mucha atención en los últimos años marca un significativo cambio en la forma en la cual los gobiernos locales perciben al sector privado. Mientras que anteriormente el sector privado era visto más o menos como un receptor de las "ordenes" del gobierno, ahora es visto más y más como un verdadero socio que coopera a un mismo nivel.

La razón para el surgimiento de este concepto se relaciona mucho con la disminución de los recursos públicos. Muchas administraciones locales tienen que enfrentar el hecho que el incremento de las demandas de los servicios que los ciudadanos locales esperan recibir de las autoridades locales y/o la disminución de los fondos necesarios para producir estos servicios, crean desequilibrios financieros (ver también Reforming the Public Sector). Por lo tanto, en un inicio las PPP fueron consideradas como una posibilidad más entre otras de acceder a los fondos privados. Las mejoras en la efectividad y la eficiencia en la provisión de los servicios y el fomento de los mercados locales fueron otros objetivos.

Hoy en día las PPP incluyen diferentes tipos de sociedades, siendo las más importantes las PPP proveedoras de servicios locales. Otras formas de PPP son las PPP de usuarios y las PPP estratégicas, las cuales se diferencian unas a otras no sólo con su contenido sino también por su grado de formalización.

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Las PPP proveedoras de servicios

Las PPP proveedoras de servicios están activas en muchas áreas en las cuales las comunidades locales ofrecen servicios a sus ciudadanos, tales como la recolección de deudas, el tratamiento de aguas servidas, la provisión de agua potable, los servicios de trasporte, el mantenimiento y cuidado de jardines públicos y el desarrollo y manejo de los bienes inmuebles. Además de esto, en algunos casos, se encarga a inversores privados la tarea de construir infraestructura, tales como carreteras. El motivo por el cual el sector público contrata estos servicios es el de mejorar la eficiencia y efectividad en el suministro, y de tal manera lograr un ahorro de los escasos fondos públicos. El sector privado espera simplemente obtener ganancias con el nuevo negocio.

Las PPP proveedoras de servicios es el tipo más formalizada de PPP. Éstas no sólo se basan en contratos formales firmados por ambas partes, sino que en algunos casos los socios crean además nuevas empresas, en las cuales ambos ingresan con diferentes grados de participación. Por ejemplo, la ciudad alemana de Oberhausen transformó a la entidad encargada del manejo de aguas servidas en una empresa privada, en la cual la ciudad obtuvo la mayoría de las acciones 51% y el socio privado un 49 %. Las tareas están claramente divididas: mientras la ciudad es responsable de poner el equipo y los terrenos a disposición de la empresa, el socio privado es responsable del manejo diario. El personal de la nueva empresa fue transferido de la antigua entidad pública y está subordinado a la gerencia privada.

Mientras que en el caso arriba presentado, el objetivo era hacer las operaciones de una entidad existente más eficientes y efectivas, las PPP también pueden contribuir a incrementar el capital de inversión. Una característica común en este sentido son los llamados esquemas construir-operar-transferir. Un inversor privado hace un contrato con una institución pública, digamos que con el fin de contribuir en la construcción de una carretera. Él proporciona el capital y el conocimiento al igual que su socio público. Para que ésta sea una inversión rentable para el socio privado, se le permite operar la carretera con el pago de un peaje, es decir haciendo pagar a los usuarios por su uso. Esto puede hacerlo durante un período de tiempo determinado, digamos 30 años- al final de los cuales el operador privado calcula haber obtenido una ganancia. Transcurrido este período, la carretera es transferida al socio público, quien la opera sólo.

Las PPP estratégicas

Mientras que las PPP proveedoras de servicios a nivel local son formalizadas, las PPP estratégicas son mucho más abiertas. Esta apertura corresponde a las tareas de una PPP estratégica. En vez de producir servicios, esta forma de PPP trata de reunir a los representantes del sector público y privado y convertir los temas del desarrollo económico y político en un esfuerzo conjunto. Se le llama estratégica porque no pretende involucrarse en el negocio diario de la toma de decisiones, sino más bien su función consta de definir los objetivos de mediano y largo plazo del desarrollo local. Por ejemplo: un taller en donde los actores de ambos lados se reúnen con el objetivo de definir una patrón de gobierno para el desarrollo (ver al respecto Factores de ubicación intangibles, relevantes para los individuos) puede ser la tarea de una PPP estratégica.

Muy a menudo se crea una PPP estratégica cuando algo extraordinario sucede. Un ejemplo típico puede ser una crisis económica, la cual requiere de los esfuerzos especiales de todos los sectores para superarla. En algunos casos, dependiendo de las circunstancias específicas, las PPP estratégicas se institucionalizan, en otros dejan de existir al alcanzar su objetivo. En general, ellas son un buen instrumento de los gobiernos locales para lograr consenso, crear transparencia y mejorar la legitimidad, pero éstas requieren muy buenas habilidades de comunicación, ya que la moderación de talleres no es una tarea fácil.

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Las PPP de usuarios

Esta forma de PPP se da cuando las autoridades locales dejan de suministrar un servicio y un grupo de ciudadanos se hacen cargo de esta responsabilidad. Esto ocurre generalmente cuando el gobierno local tiene presiones financieras y se ve en la obligación de reducir algunos de los servicios que ofrece. Los servicios que no son considerados vitales o esenciales son los primeros en ser abandonados (por ejemplo las bibliotecas públicas). Por otro lado, una PPP de usuarios requiere la existencia de un grupo de ciudadanos activos que consideren que vale la pena continuar con el servicio. Por lo general ellos ponen mucho esfuerzo y trabajo voluntario con el fin de mantener el servicio. Este esquema es llamado PPP porque el sector público transfiere ya sea la propiedad o el uso de los equipos a la iniciativa privada, mientras que la parte privada contribuye con su trabajo voluntario para continuar con la actividad.

Las sociedades público-privadas pueden servir como una herramienta útil para lograr ciertos objetivos que el gobierno local no hubiera podido alcanzar basándose exclusivamente en sus propios recursos. Sin embargo, existen ciertos aspectos que se tienen que considerar para poder garantizar el éxito de cualquier PPP:

• Una PPP tiene que ser manejada desde el lado público y tiene que haber un marco administrativo para que esto ocurra. Esto significa que se tienen que definir claramente los objetivos, los procesos administrativos, las tareas de ambas partes, los indicadores de calidad y los procesos de monitoreo. En un inicio, una PPP implica un montón de trabajo preparatorio.

• Algunas veces existen conflictos entre la parte pública y la privada debido a que no siempre sus objetivos son totalmente congruentes y cada parte ve el problema desde su propio punto de vista. Por ejemplo, los objetivos sociales y políticos pueden oponerse al objetivo de la maximización de las ganancias. Es útil discutir acerca de los posibles temas conflictivos desde el inicio de la sociedad con el fin de profundizar la compresión del punto de vista del otro socio y lograr confianza.

Diferencias conceptuales

Las sociedades público-privadas (PPP) pueden parecer un tema bastante claro: el sector público y el sector privado trabajan mano a mano para resolver ciertos problemas. Sin embargo, el tema de las PPP es más difícil de lo que aparenta a primera vista. Las PPP están siendo implementadas de maneras muy diferentes en los países anglosajones, en la Europa continental, y en algunos países en desarrollo, tales como Sudáfrica.

El concepto Anglosajón de las PPP es en su mayoría privado: se trata de negocios privados o grupos sin fines de lucro creados por negocios privados, que ejecutan tareas las cuales también podrían hacerlas con el gobierno.
El concepto europeo continental es en su mayoría público: se trata del sector público tratando de involucrar, hasta un cierto límite, al sector privado en la ejecución de ciertas tareas. Por ejemplo en Alemania no es raro encontrar PPPs que son constituidas por el gobierno local, la caja de ahorros y la cámara de industria; las dos últimas son instituciones legales públicas y la caja de ahorros es gobernada por el gobierno local.

Para mayor información sobre las PPP consulte:

• PPP and LED

• The PPP Facility of German Development Cooperation

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